Dentre as várias modificações promovidas pela Emenda Constitucional nº 132/2023 (Reforma Tributária do Consumo), cabe mencionar a inclusão do parágrafo 3º do art. 145 da Constituição Federal, que dispõe sobre a necessidade de o sistema tributário nacional observar os princípios da simplicidade, da transparência, da justiça tributária, da cooperação e da defesa do meio ambiente.

Contudo, nos dias 16 e 17 de dezembro de 2025, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, respectivamente, aprovaram o Projeto de Lei Complementar nº 128/2025 (PLP 128) – convertida na Lei Complementar nº 224/2025 – que trata sobre a redução dos benefícios federais de natureza tributária.

O texto original do PLP 128 foi apresentado em junho de 2025 e sua redação estabelecia, de maneira genérica, uma redução nos benefícios federais de natureza tributária na ordem de 10%, sendo 5% em 2025 e 5% em 2026.

Ocorre que o texto não esclarecia quais tributos ou benefícios seriam impactados. Da forma como o texto estava disposto, seria possível concluir que todos os tratamentos diferenciados – como por exemplo “Lei do Bem”, “Lei de informática”, Zona Franca de Manaus, créditos presumidos, alíquotas reduzidas, entre outros – seriam impactados. Tanto assim o é, que em outubro de 2025 a bancada do agronegócio apresentou uma emenda ao projeto para afastar destas alterações genéricas eventuais legislações que impactassem o setor – todavia, na época, o pleito não foi acatado.

Essa redação rasa e genérica foi, inclusive, objeto de uma crítica muito forte ao projeto, e, por isso, a expectativa que circulava no mercado era a de que o mesmo seria rejeitado, ou, minimamente, adequado com um maior nível de detalhes.

Nesse contexto, em 16 de dezembro de 2025 foi apresentado um substituto ao texto de junho de 2025, votado e aprovado pelas duas casas no Congresso Nacional, cuja redação atual detalhou quais tributos seriam alcançados pelas alterações e quais benefícios sofreriam alterações.

Dentre as alterações promovidas, o presente artigo pretende abordar a vedação, em minha leitura inconstitucional, da apropriação dos créditos resultantes da redução parcial do benefício de alíquotas zero das contribuições do PIS e da Cofins quando da comercialização de defensivos agropecuários e vacinas, previsto no art. 1º da Lei nº 10.925/2004, com aplicação de 10% sobre as alíquotas básicas (9,25%), resultando em incidência efetiva de aproximadamente 0,925%.

Cabe relembrar que o regime não cumulativo do PIS e da Cofins foi instituído no ordenamento jurídico por meio da Emenda Constitucional nº 42/2003, que introduziu o parágrafo 12 no art. 195 da Constituição Federal de 1988 (CF 88). Foi, então, com a Lei nº 10.637/2002, fruto da conversão da Medida Provisória nº 66/2002, sob o fundamento de reestruturação na forma de cobrança das contribuições sociais incidentes sobre o faturamento, que se implementou a sistemática da não cumulatividade, iniciada para a contribuição ao PIS e que posteriormente seria estendida à Cofins (Lei nº 10.833/2003).

O modelo de não cumulatividade para o PIS e a Cofins foi idealizado na perspectiva de que o tributo tivesse a sua incidência apenas sobre o valor agregado ao produto do qual resultaria a receita do contribuinte. A exposição de motivos da referida MP nº 66/2002 é bastante esclarecedora a esse respeito:

 

2. (…) Após a instituição da cobrança monofásica em vários setores da economia, o que se pretende, na forma desta Medida Provisória, é, gradualmente, proceder-se à introdução da cobrança em regime de valor agregado – inicialmente com o PIS/Pasep para, posteriormente, alcançar a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) (…). 9. A alíquota foi fixada em 1,65% e incidirá sobre as receitas auferidas pelas pessoas jurídicas, admitido o aproveitamento de créditos vinculados à aquisição de insumos, bens para revenda e bens destinados ao ativo imobilizado, ademais de, entre outras, despesas financeiras. 10. Até o final do exercício de 2003, o Poder Executivo deverá submeter, ao Congresso Nacional, proposta estendendo à Cofins o modelo adotado para o PIS/Pasep, tendo em conta a experiência construída a partir do modelo ora proposto. grifo nosso

 

Na época das mudanças legislativas, o entendimento era de que os efeitos da referida alteração resultariam na neutralidade, que, para ciência econômica significa “a menor produção de efeitos por parte da tributação nas escolhas dos agentes”, especificamente no caso em análise, que pretendia com a não cumulatividade promover uma tributação mais justa em toda a cadeia, mas sem a redução ou majoração da arrecadação com as referidas contribuições.

Tanto assim o é que na exposição de motivos da Medida Provisória nº 135/2003 (convertida na Lei nº 10.833/2003) consta expressamente que a não cumulatividade seria implementada pelo método indireto subtrativo:

 

Neste sentido, a instituição da Cofins não-cumulativa visa corrigir distorções relevantes decorrentes da cobrança cumulativa do tributo, como por exemplo a indução a uma verticalização artificial das empresas, em detrimento da distribuição da produção por um número maior de empresas mais eficientes – em particular empresas de pequeno e médio porte, que usualmente são mais intensivas em mão de obra (…). Por se ter adotado, em relação à não-cumulatividade, o método indireto subtrativo, o texto estabelece as situações em que o contribuinte poderá descontar, do valor da contribuição devida, créditos apurados em relação aos bens e serviços adquiridos, custos, despesas e encargos que menciona. grifo nosso

 

Por efeito, a majoração das alíquotas, somente se justificou para equilibrar a cumulatividade até então existente na incidência das contribuições, com o fim de “neutralizar” o que se chamou de “estreitamento da base de cálculo”, ou seja, a tributação apenas sobre aquilo que efetivamente constituiu receita ou faturamento do contribuinte, na perspectiva do regime de valor agregado.

Nessa direção, e é aqui que se forma o ponto de tensão entre fisco e contribuinte neste regime, seria possível sustentar que a existência de restrições creditórias invariavelmente representaria um ônus financeiro ao contribuinte, tendo em vista que a majoração das alíquotas seria “compensada” pela sistemática da não cumulatividade. Inclusive, cabe mencionar que quando da conversão da referida Medida Provisória em lei, consta do parecer apresentado em Plenário pelo relator, deputado Benedito Gama, que:

 

O art. 3º é o responsável pela introdução da não-cumulatividade, pois estabelece que quando pessoas jurídicas adquirirem bens e serviços de outras pessoas jurídicas domiciliadas no País, calcularão seu crédito aproveitável aplicando-se a alíquota de 1,65% sobre o montante da aquisição (…). Darão direito a crédito os bens adquiridos para revenda – exceto os sujeitos à incidência monofásica –, os bens e serviços utilizados como insumo na fabricação de produtos destinados à venda ou na prestação de serviços (e nesses casos também os combustíveis e lubrificantes, a energia elétrica consumida no estabelecimento do adquirente, os aluguéis de prédios e de máquinas e equipamentos, as despesas financeiras decorrentes de empréstimos e financiamentos, os bens incorporados ao ativo imobilizado – neste caso, sobre o valor da depreciação ou da amortização –, as edificações em imóveis de terceiros cujo custo tenha sido suportado pela empresa locatária, e os bens recebidos em devolução, que tenham integrado o faturamento do mês anterior. O saldo credor passa para o mês seguinte. grifo nosso

 

Ou seja, é de se notar que a metodologia da não cumulatividade arquitetada no parecer acima transcrito combinada com a já citada exposição de motivos da MP nº 66/02 e da MP nº 135/03, que resultou nas legislações posteriormente editadas, teve como objetivo o esvaziamento dos valores tributáveis, se restringindo apenas ao que efetivamente se constitui como sua receita ou faturamento, ao empregar de forma bastante objetiva o direito de crédito quando da aquisição de bens e serviços de pessoas jurídicas, sem estabelecer qualquer restrição quanto às etapas anteriores.

Assim, ante o exposto, temos que o regime não cumulativo permite (em tese) o aproveitamento de créditos de aquisições previstas na legislação tributária. Porém mesmo após duas décadas da edição das leis que versam sobre a não cumulatividade das contribuições, diversas discussões se formam em torno da base de cálculo de crédito admissível, tendo em vista as restrições do rol do artigo terceiro da Lei nº 10.637/2002 e da Lei nº 10.833/2003, e mais recentemente da Lei Complementar nº 224/2025, combinado com os diversos posicionamentos, especialmente da Receita Federal, acerca do entendimento do conceito de insumos.

Após diversas discussões administrativas e judiciais – notadamente cabe destacar a decisão do Superior Tribunal de Justiça no REsp nº 1.221.170/PR, leading case da matéria, que estabeleceu que os insumos que compõe a base de crédito das contribuições seriam àqueles bens e serviços essenciais ou relevantes para o desenvolvimento do objeto social do sujeito passivo – em 2022 o Supremo Tribunal Federal, no âmbito do julgamento do Tema de Repercussão Geral 756, fixou a seguinte tese:

 

10. O legislador ordinário possui autonomia para disciplinar a não cumulatividade a que se refere o art. 195, § 12, da Constituição, respeitados os demais preceitos constitucionais, como a matriz constitucional das contribuições ao PIS e COFINS e os princípios da razoabilidade, da isonomia, da livre concorrência e da proteção à confiança; II. É infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a discussão sobre a expressão insumo presente no art. 3º, II, das Leis nºs 10.637/02 e 10.833/03 e sobre a compatibilidade, com essas leis, das IN SRF nºs 247/02 (considerada a atualização pela IN SRF nº 358/03) e 404/04. III. É constitucional o § 3º do art. 31 da Lei nº 10.865/04. grifo nosso

 

Na minha leitura, referida tese firmou os limites que o legislador infraconstitucional deverá observar quando da imposição de limites da não cumulatividade para o PIS e a Cofins, contudo isso não e um “cheque em branco”.

Quando a Lei Complementar nº 224/2025 proíbe a apropriação de crédito sobre a parcela tributada (10% das alíquotas de referência – 9,25%), parece não ter observado o referido limite traçado pelo STF.

Isso porque, a matriz constitucional das contribuições é pautada pelo método indireto subtrativo, ou seja, a efetiva incidência na etapa anterior não é condição sine qua non para que os dispêndios integrem a base de crédito.

Além disso, a majoração tributária da cadeia do agronegócio acaba por ferir o tratamento constitucional diferenciado e/ou favorecido do setor.

Em uma última palavra, cabe mencionar as conclusões (as quais concordamos) contidas no artigo desenvolvido pelo jurista Daniel Serra Lima ao dispor “que a referida restrição ao crédito parece ter pretendido alterar a sistemática de não cumulatividade das contribuições, limitando o direito de créditos ao tributo recolhido na etapa anterior. Por isso, a defeituosa redação da norma veda o desconto de créditos sobre a parcela da operação que “continua isenta” ou que “permanece com alíquota zero””.

 Conteúdo disponível em: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2520670

 Conteúdo disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp224.htm#art14

 Conteúdo disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Lei/L10.925.htm

 Conteúdo disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc42.htm

 Conteúdo disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/L10637.htm

 Conteúdo disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/MPV/Antigas_2002/66.htm

 Conteúdo disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2003/L10.833.htm

 Conteúdo disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Exm/2002/211-MF-02.htm

 Conteúdo disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/antigas_2003/135.htm

 Conteúdo disponível em: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=199615&filename=PPP+1+MPV06602+%3D%3E+MPV+66/2002

 Conteúdo disponível em: <https://processo.stj.jus.br/processo/pesquisa/?src=1.1.3&aplicacao=processos.ea&tipoPesquisa=tipoPesquisaGenerica&num_registro=201002091150

 Conteúdo disponível em: <https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=4647544&numeroProcesso=841979&classeProcesso=RE&numeroTema=756

 Par. 7º do art. 4º da Lei Complementar nº 224/2025: “a aplicação do disposto no inciso I do § 4º deste artigo não permite ao adquirente de bens e serviços a apropriação de créditos que, nos termos da legislação em vigor, seriam vedados em decorrência da isenção ou aplicação da alíquota 0 (zero)”. Conteúdo disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp224.htm

 Entre outras manifestações, vide CALCINI, Fábio Pallaretti in Redução de incentivos fiscais no setor do agronegócio: inconstitucionalidades. Conteúdo disponível em: <https://www.conjur.com.br/2026-jan-02/reducao-de-incentivos-fiscais-no-setor-do-agronegocio-inconstitucionalidades/

 LIMA, Daniel Serra in A reoneração silenciosa e o risco à não cumulatividade. Conteúdo disponível em: <https://www.conjur.com.br/2026-jan-02/reducao-de-incentivos-fiscais-no-setor-do-agronegocio-inconstitucionalidades/